Uspeh dugogodišnjeg iskustva Kine u industrijskoj politici ključni je razlog zašto su američki lideri postali prijemčivi za snažniju državnu ulogu u ekonomiji. Industrijska politika je postala omiljena tema na oba kraja političkog spektra, od progresivaca do konzervativaca, ne samo u SAD, već i u Nemačkoj, te širom Evrope.

Bajdenova kampanja prošle i izjave tokom ove godine, posebno predlog da se do 2030. prepolovi emisija ugljen-dioksida, simbolički označavaju prekid višedecenijskog ekonomskog razmišljanja koje je propisalo ograničenu ulogu vlade u ekonomiji. Nije samo reč o SAD, zemlje širom Evrope i drugde se sve više okrecću stavu da vlade treba da koriste industrijsku politiku za rešavanje velikih društvenih problema. Čak je i MMF prepoznao ovaj trend u studiji njegovih autora o principima industrijske politike 2019.

Progresivci, odnosno levo orijentisani intelektualci širom sveta, već odavno smatraju da je došlo vreme da se ideologija tržišnog fundamentalizma i ”slobodnog tržišta” baci na smetlište istorije i prihvati aktivna državna uloga u oblikovanju ekonomskih i širih društvenih ciljeva.

Industrijska politika, koja je faktički ideja da vlada može usmeravati razvoj izabranih industrijskih grana i zaposlenosti, bila je jedna od mnogih žrtava međunarodnog zaokreta u ekonomskoj politici koji je započeo 1980-ih. Neoliberalizam, zasnovan na neoklasičnoj ekonomskoj teoriji, ”kodifikovan” Vašingtonskim konsenzusom 1989, ”propovedao” je privatizaciju, deregulaciju, slobodnu trgovinu, nizak budžetski deficit, nezavisne centralne banke (usredsređene na nisku inflaciju) i liberalizaciju trgovine i stranih direktnih investicija - SDI (uz duboku veru u tržišta i skeptičnost prema akcijama vlada, izvan ograničene uloge države u zaštiti imovinskih prava i ulaganja u obrazovanje i odbranu). Međutim, veoma spor rast realnih zarada, ogromno povecćanje ekonomske nejednakosti, propadanje infrastrukture, mahnita potraga za kratkoročnim profitom nauštrb dugoročnih ulaganja u poslednje četiri decenije, i posebno finansijske i pandemijske krize u poslednjih 14 godina, te eskalacija klimatskih i ekoloških vanrednih situacija, sve je to ozbiljno narušilo ugled neoliberalnog tržišnog fundamentalizma.

Obnavljanje interesa za industrijsku politiku u zemljama u razvoju (ZUR), koje su većinski imale solidne stope rasta poslednjih decenija, došlo je zbog nedovoljnih transformacija ovih ekonomija, što se posebno odslikava kroz nedostatak kvalitetnih radnih mesta u industriji ili u sektoru savremenih usluga. Posledično, ZUR mnoge suočene sa prevremenom deindustrijalizacijom, tragaju za industrijskom politikom fokusiranom na izvoznoj konkurentnosti uz smanjivanje siromaštva, naravno sve to prilagođeno fazama razvoja datih država. U razvijenim ekonomijama, drastične tehnološke promene (automatizacija, digitalizacija, razvoj veštačke inteligencije), opšta slabost na tržištu rada, niska dinamika rasta, te kontinuirani pad udela zaposlenosti u prerađivačkoj industriji (kao i njenog udela u BDP-u), doveli su do porasta interesovanja za industrijsku politiku.

Zemlje istočne Azije su decenijama svetionik onima zainteresovanim za industrijsku politiku, posebno kako uspešno kombinovati planiranje sa tržištem. Ove države daju prioritet određenim sektorima i definišu šta su važne tehnologije, a preduzeća koja slede ove strategije dobijaju jeftinije kredite i veće subvencije. Mnoge od ovih ekonomija su (bile) uspešne, poput Koreje, Singapura, ”Tajvana”, i posebno Kine.

Međutim, ono što je najviše uticalo da se obnovi interes za industrijsku politiku je dramatična izvozna orijentisana industrijalizacija, odnosno impresivan uspeh Kine koja je postala ”radionica sveta”. Uspeh dugogodišnjeg iskustva Kine u industrijskoj politici ključni je razlog zašto su američki lideri postali prijemčivi za snažniju državnu ulogu u ekonomiji. Industrijska politika je postala omiljena tema na oba kraja političkog spektra, od progresivaca do konzervativaca, ne samo u SAD, već i u Nemačkoj, te širom Evrope.

Zašto voditi industrijsku politiku?

Značajan broj ekonomskih teoretičara smatra da postoje dobri razlozi za vođenje industrijske politike, te da vladina politika unapređenja i diversifikacije industrije mora da se zasniva na industrijskim granama koje imaju određenu potencijalnu komparativnu prednost (radi njihove buduće konkurentnosti).

Kao dva glavna argumenta u prilog industrijskoj politici navode se koordinacione i informacione eksternalije. Prvo se odnosi na potrebu države da finansira investicije, budući da mnogi projekti zahtevaju istovremena i velika ulaganja kako bi postali profitabilni. Informacione eksternalije, koje se u praksi svode na nespremnost preduzetnika da snosi rizik promašene investicije, te posledično potrebu za proaktivnom ulogom države, koja bi subvencionisinjem ulaganja u nove industrije na kraju ‘'pronašla'' one koje su profitabilne. Tržišni propusti na koje cilja industrijska politika - na tržištima kredita, rada, proizvoda i znanja - dugo su bili srž onoga što proučavaju razvojni ekonomisti.

Povezano s tim, konvencionalni stav protiv industrijske politike počiva na praktičnim poteškoćama u njenoj implementaciji, ali podržavaoci industrijske politike smatraju da se oni mogu učiniti manje problematičnim kroz odgovarajući institucionalni dizajn.

Nova vizija industrijske politike

Dakle, industrijska politika se vraća, ali pitanje kako je tačno sprovesti ostaje otvoreno. Iako neki posmatrači pozivaju na oprezan, postepen pristup, ugledna britanska ekonomistkinja italijanskog porekla Marijana Macukato i ostali (2021) smatraju to pogrešnom strategijom. Po njima, industrijska politika bi trebala biti ambiciozna u rešavanju najozbiljnijih izazova sa kojima se svet danas suočava, te se ne možemo se jednostavno vratiti industrijskoj politici nakon 1945. Preduzimanjem dobro definisane misije, odnosno ulaganjem u širok spektar sektora, kreatori politike mogu usmeriti sveobuhvatni tok ekonomskog rasta, ostavljajući privatnim preduzećima da ”ispunjavaju praznine”. Zaista, na ovom planu već je postignut veliki uspeh, od impresivne nemačke transformacije gledajući zelenu energiju do dekarbonizacije prehrambenog sistema Švedske.

Macukato i ostali (2021) zalažu se za prihvanje aktivne uloge vlade u stvaranju i oblikovanju novih tržišta - a ne samo u njihovom regulisanju ili intervenisanju kada propadnu. Potreban je i drugačiji pristup u kreiranju politike: okvir orijentisan na misiju koji usredsređuje vladinu akciju na rešavanje osnovnih izazova (koristeći instrumente politike koji su mu na raspolaganju: javna ulaganja, regulativa, nabavke koje stimulišu potražnju, makroekonomska i obrazovna politika), a ne na čekanje da rešenje dođe kroz snage ”konkurentnog” tržišta. Po njima, rešenje je upotreba vlade za postavljanje osnovnog pravca ekonomske aktivnosti, ostavljajući ”detalje” višestrukim naporima odozdo (od strane firmi) prema gore (vlada) - od kojih će neki neizbežno propasti. To bi, na primer, moglo podrazumevati kreiranje potražnje za novim proizvodima i uslugama (preko državnih nabavki). Primer takvog, integrisanijeg, modela je indikativan na misiji dekarbonizacije hrane u Švedskoj.

Po mnogima problematičan, a po advokatima ovog pristupa važan element ”industrijske politike orijentisane na misiju” je davanje državi profita, dividendi ili akcija na bazi svojih uspeha (kako bi pokrila neizbežne gubitke i finansirala nova ulaganja).

Konačno, priznavanje uloge vlade kao primarnog nosioca rizika i izvora stvaranja bogatstva zahtevaće odlučan raskid sa teorijom maksimiziranja vrednosti deoničara, koja deoničare kompanija tretira kao najznačajnije nosioce rizika i naglašava kratkoročne prinose u obliku povećanih cena akcija. Rasprostranjeni uticaj ove teorije potkrepljuje ogromne dividende, bonuse i kapitalnu dobit, koje su poslednjih godina zaradili visoki rukovodioci (CEO), što je ključni pokretač ekonomske nejednakosti između top 1% i ostalih.

Strategija industrijske politike Srbije 2021-2030.

Početkom 2020. godine Srbija je usvojila Strategiju industrijske politike 2021-2030, pored ostalog, da ispuni obaveze koje podrazumeva poglavlje 20 pregovaračkog procesa Srbije sa EU. Strategija znači kontinuitet, odnosno zamenila je dotadašnju Strategiju i politiku razvoja industrije Srbije, usvojenu 2011. Cilj Strategije je podići tehnološki nivo industrije i omogućiti njenu transformaciju u pravcu digitalizacije i automatizacije, povećati doprinos naučno-istraživačkih i inovativnih rešenja, kao i ukupni obim investicija u industriju. Namera je da se bruto dodata vrednost (BDV) prerađivačkog sektora u ukupnom BDV sa 17,5% (2018) podigne na 22% (2030), a da se BDP po zaposlenom u prerađivačkom sektoru sa 15,2 hiljade evra uveća na čak 40 hiljada evra (2018-2030).

Kao posebni ciljevi, koji treba da doprinesu ostvarenju osnovnog, navodi se povećanje ukupnog obima investicija u industriju uz rast njihovog kvaliteta. Učešće investicija u BDP bi trebalo sa 20,1% (2018) da dostigne ciljanu vrednost od 25% BDP-a (2030). Najvažnija mera su podsticaji ulaganja u industrijsku proizvodnju preko Razvojne agencije Srbije. Pored toga, Strategija podrazumeva i promociju zemlje kao investicione lokacije otvorene za (visoko-tehnološke) domaće i strane kompanije, kao i unapređenje digitalizacije u industriji. Namera je da se unapredi tehnološka struktura izvoza, koji je bazično generisan iz prerađivačke industrije (target je puna pokrivenost uvoza izvozom u srednjem/visokom tehnološkom sektoru industrije; sa 84% 2018). U tom kontekstu veoma je važan program podrške industrijskim privrednim subjektima za ulazak u lance dobavljača multinacionalnih kompanija. Razvoj industrije bazirane na inovacijama trebalo bi da bude podržan preko podrške kompanijama kod nabavku tehnološke opreme prve generacije.

U svakom slučaju, iako izgleda optimistično, kao i sve strategije, ova je izvesno napredak u odnosu na vreme kada je uvozna substitucija i neplanska i kontraproduktivna stimulacija izvoza (koja je dovodila do nerentabilne upotrebe faktora provizvodnje) dovela do urušavanja tržišnih cenovnih signala i pogrešne alokacije resursa, te veoma niske efikasnosti investicija.

Izazovi savremene industrijske politike

Po važećim dogmama usvojenim pod uticajem tržišnih fundamentalista, fiskalna politika je ograničena ”disciplinom” strogih ciljeva budžetskog deficita (npr. do 3% BDP-a u EU), dok su centralne banke (monetarna politika) ograničene čvrstim mandatima orijentisanim na stabilnost cena (iznad svih drugih ciljeva). Dodatno, vlade još pokušavaju da disciplinuju potrošnju usvajanjem fiskalnih okvira koji ciljaju određeni odnos zaduživanja u odnosu na BDP (npr. do 60% BDP-a u EU). Ovaj pristup zanemaruje dve važne činjenice. Prvo, deficit, i posledično javni dug, može imati višestruke ekonomske efekte koji omogućavaju rast bržim tempom od zaduživanja, smanjujući odnos duga prema BDP-u tokom vremena. Drugo, za razliku od domaćinstava ili firmi, vlade, odnosno centralne banke, sa konvertibilnim valutama ne mogu bankrotirati jer su emiteri valuta. Državni deficit treba posmatrati kao pokazatelj tražnje u privredi i on će se menjati sa promenom poverenja privatnog sektora i poslovno-finansijskog ciklusa. Dodatno, prilikom postavljanja granica fiskalnog deficita, potrebno je razlikovati javni dug ugovoren za ulaganja koja stvaraju vrednost u istraživanje i razvoj i infrastrukturu od javnog duga ugovorenog za javnu ili privatnu potrošnju (ulaganja u inovacije ne treba smatrati tekućim rashodima).

Monetarna politika bi se takođe mogla efikasnije iskoristiti za podršku novoj industrijskoj politici. Od globalne finansijske krize 2008. centralne banke su sve više koristile niz nekonvencionalnih mera, uključujući kvantitativne olakšice (QE) i razne druge kratkoročne i dugoročne programe likvidnosti, za stimulisanje ekonomije i postizanje ciljeva inflacije. Npr. ECB trenutno drži korporativne obveznice ekvivalentne 20% celokupnog tržišta obveznica Evrozone. S obzirom na veličinu i signalnu moć centralnih banaka, QE pruža odličnu priliku za strateško preusmeravanje finansijskih tokova ka ekološki održivijim aktivnostima. Dodatno, kriterijumi koje koriste centralne banke za kupovinu finansijske imovine treba prilagoditi tako da uključe rizik od klmatskih promena povezan sa kompanijama koje se finansiraju (zajmovi kompanijama za fosilna goriva, na primer, mogli bi se klasifikovati kao visoko rizični).

Problem sa imlementacijom svega napred navedenog je da vlade zaista jesu zarobljene od strane određenih interesnih grupa, koje im ograničavaju mogućnost uspostavljanja misija i sprovođenja istih (neuspeh politike klimatskih promena i eskaliranje nejednakosti očigledni su primeri). Državne subvencije i dalje favorizuju privatne interese (kao što su energetska preduzeća na bazi fosilnih goriva). Nažalost, demokratija nije garancija da će društvene misije - poput klimatskih promena - biti usvojene na globalnom nivou, što su Trumpova i Bolsonarova administracija u SAD i Brazilu pokazale. Sve ovo je verovatno razlog zašto vlade ne čine dovoljno na oblikovanju tržišta za podršku ciljevima socijalne politike.

S ovim je povezano i to što je tehnički napredak daleko od neutralnog; on podstiče kapital na uštrb rada. Ova asimetrija nije ”prirodna” ili egzogena u smislu da tehničke inovacije ne favorizuju rad, već je to posledica politika (rad je delimično skup jer se najveći deo poreza naplaćuje na rad; zagađenje se uglavnom ne oporezuje, kao ni transport; fosilna energija se subvencioniše, a kapitalni troškovi su posebno smanjeni nakon finansijske krize).

Izazovi (u kreiranju) industrijske politike

I pored nesumnjive potrebe za industrijskom politikom, empirija joj ipak ne ide na ruku. Naime, između 1960. i 2014, samo 16 ZUR uspelo je da pređe u status razvijenih ekonomija, a mnoge od njih su imale sreću da otkriju naftu ili pristupe EU. „Čuda" - poput Koreje, Hongkonga, Singapura, kao i Japana, Nemačke i SAD pre njih, odstupaju od standardnih recepata za rast. Zajedničko im je ambicija, odgovornost i prilagodljivost. Fokusirajući su se na izgradnju ekonomija baziranih na izvozu (preko kreiranih globalno konkurentnih preduzeća), oni su uspeli da razviju sofisticiranu industriju koja je bila daleko iznad njihovih ranijih tehnoloških sposobnosti i iskustva. Uspesi ovih ekonomija rezultat su jedinstvenih javno-privatnih partnerstava koja su uspostavili; država je intervenisala kako bi uklonila tržišne prepreke, dok su preduzeća inovirala i obećala odgovornost za podršku koju su dobila. Proces je suštinski bio ”prava" industrijska politika, tačnije politika podsticanja tehnološkog razvoja i inovacija.

Kako se svetska ekonomija sve više okreće uslugama, jasno je da je potrebna koncepcija industrijske politike koja prepoznaje značaj ”ostalih” ekonomskih aktivnosti, a ne samo (prerađivačke) industrije čiji udeo konstantno opada u BDP-u. Međutim, iako će se zaposlenost u industriji nastaviti da smanjuje u srednje i visoko razvijenim ekonomijama, industrija će ostaje ključna za razvoj, budući da je tehnološki napredak posebno snažan u prerađivačkoj industriji.

Dodatno, sama priroda korporativnog ponašanja otežava kreiranje industrijske politike. Npr. ekonomska teorija ne nudi jasnu sliku zašto su SAD izgubile vodeće mesto u proizvodnji poluprovodnika u odnosu na tajvanski TSMC, ili zašto su napustile proizvodnju telekomunikacione opreme, solarnih panela i druge ključne robe iz sektora trgovine, uprkos njihovom ekonomskom značaju i bezbednosnim implikacijama. Ovo je povezano sa tri ključna problema, koja su ”iskrivila” raspodelu kapitala američkih korporativnih i finansijskih tržišta poslednjih decenija, ograničavajući ulaganja u rast na uski skup industrija - uglavnom softversku (i drugu delatnost povezanu sa intelektualnom svojinom) sa niskim intenzitetom kapitala. Prvo je stalni jaz između ”hurdle rate” preduzeća (i investitora) i cene kapitala (”hurdle rate” je minimalna stopa prinosa na projekat ili investiciju koju zahteva menadžer ili investitor). Drugo su različite korporativne strategije koje imaju za cilj odvajanje profita od kapitala i troškova rada (outsorsovanje). I treće, pojava Big Tech-a kao odbrambenog, relativno niskorizičnog sektora na berzama, standardno ne mnogo zainteresovanog za kreiranje dodatnog kapitala već za očuvanje monopolske pozicije. Svi ovi problemi su donekle međusobno povezani i rezultat su strategija za maksimiziranje vrednosti kapitala i prinosa akcionara, ali ne nužno profita i rasta.

Na kraju treba dodati i mnoge kritičke poglede. Ugledna američka ekonomistikinja En Kruger je protiv ekonomske politike koju vodi današnja američka administracija, koja po njoj nastavlja Trampovu politiku. SAD imitiraju Kinu puštajući vladu da, po njoj, ”biranjem pobednika i gubitnika” među industrijskim granama i kompanijama napusti tradicionalna američka podrška otvorenom multilateralnom trgovinskom sistemu, vladavini prava i privatnim preduzetništvu. Uprkos „trgovinskom ratu", uvođenjem carina i sankcija Kini, najmogoljudnija zemlja je ostvarila mnogo više stope rasta u poslednjih 5 godina (uključujući 2021). I pored očigledno neuspešne protekcionističke strategije Trampa, Bajden je ipak održava ostavljajući tarife prethodne administracije na snazi i usvajajući vlastitu politiku „kupuju američko".

Na kraju, budući da nacionalne industrijske politike teže dominaciji domicilnih kompanija nad sektorima sa najvećom dodatom vrednošću u globalnoj ekonomiji, rizik je da bi ponovni naglasak na industrijskoj politici, mogao biti pojačan širenjem i rastom etničkog populizma, što bi moglo dovesti do ponovljanja najvećih grešaka intervencionizma i etatizma iz prošlosti (npr. 1930-ih). Zbog toga je pri naporima za oživljavanje industrijske politike potrebno imati snažnu internacionalističku viziju za restrukturiranje globalne ekonomije - tako da rast u svakoj pojedinačnoj državi podržava rast u drugima. Naime, rizik je da bi industrijske politike mogle bi da vode ka konkurenciji sa nultom ishodom, koja će bez kontrole, pojačati nacionalizme, posebno između velikih sila, uništavajući težnju za inkluzivnim i održivim razvojem.